Conglomerados económicos: La solicitud de recomendación normativa de Conadecus

El 8 de septiembre de este año, la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile A.C. (CONADECUS) presentó una solicitud al Tribunal de la Libre Competencia (TDLC) para que, a su vez, este proponga al Presidente de la República la elaboración de un proyecto de ley para regular la participación de conglomerados en la economía chilena, esto es, regular, entre otros aspectos, el poder de mercado de grandes grupos empresariales. A continuación un resumen de la Solicitud y comentarios al respecto.

La Solicitud señala que el tamaño y poder de los grupos empresariales en Chile generaría una serie de riesgos para la competencia, el bienestar social y la innovación. Esto, especialmente cuando dichos grupos cubren tanto el sector financiero como industrial. En detalle, el planteamiento es que la estructura de la economía chilena presentaría “excesivos niveles de concentración en muchos sectores económicos clave”, elemento que repercutiría en el grado de competencia y eficiencia económica, además de ser “un país carísimo”. A estos factores se añadiría la existencia de una “concentración económica agregada”, haciendo referencia al control de gran parte de la economía por pocos grupos de agentes económicos con presencia en muchos mercados. Esta circunstancia se traduciría en una “gran dominancia de conglomerado en la casi totalidad de la economía nacional”.

Participación de grupos económicos chilenos por industria

Fuente: Solicitud, p. 40 (datos entregados por la CMF)

En este cuadro se observa que solo serían nueve los grupos económicos en nuestro país que controlarían un 80% de la capitalización bursátil de la Bolsa de Comercio de Santiago, participando en distintos sectores de la economía. Las desventajas expuestas se pueden resumir de la siguiente manera:

(a) Los efectos perniciosos que producirían los conglomerados para el acceso al capital que el sistema financiero facilita a las distintas industrias (p. ej., créditos). Esto en la medida en que los conglomerados tendrían incentivos para facilitar el capital a las empresas que forman parte de su grupo, en desmedro de terceros competidores. Por otra parte, la Solicitud afirmó que un grupo empresarial con acceso al sector financiero podría “exprimir” a las Pymes y dificultar así la iniciativa empresarial,

(b) La participación de los grupos empresariales en distintos mercados puede aumentar las instancias para coludirse entre sí, y vigilar en forma más activa los carteles, así como sancionar de forma más efectiva cualquier tipo de desviación de ellos,

(c) Los conglomerados tendrían diversas ventajas para establecer precios predatorios, tales como la reputación de “competidores feroces” y el acceso a beneficios financieros que les permiten soportar durante un mayor término las pérdidas sufridas durante el periodo de predación. En un sentido similar, la Solicitud explica que los conglomerados pueden disuadir la entrada en los mercados de competidores potenciales,

(d) Los conglomerados podrían llevar a “un desempeño económico subóptimo y a una pérdida general de bienestar”. Este problema podría devenir en “macroeconómico” si un reducido número de grupos controlan gran parte de los mercados de un país. A modo de ejemplo, se señala que existiría un aumento de los costos de capital para el sector corporativo debido a los costos de agencia generados por la apropiación de la riqueza por parte de los controladores, así como una alteración del nivel general de inversión y un “sesgo” del gasto de capital en proyectos y empresas,

(e) Riesgos en materias de economía política, a causa del lobby que podrían realizar en el Estado los grandes conglomerados a causa de su tamaño. Esta influencia podría traducirse en presiones para perseverar el poder de mercado de tales grupos.

De este modo, y con la finalidad señalada de fomentar la competencia económica y regular el ejercicio de las actividades de estos “grupos empresariales significativos”, la Solicitud requirió al Tribunal proponer una “Ley de Reducción de la Concentración Económica Agregada”. Esta debería contener una regulación que aborde cuatro objetivos: (i) Reducción de las estructuras piramidales de los grupos empresariales “significativos”, para que no tengan más de dos capas (es decir, dos niveles de empresas, como por ejemplo una sociedad matriz y su filial); (ii) Separación entre las entidades financieras “importantes” y las empresas que participen en la actividad real, y que tengan un tamaño relevante; (iii) Imposición a la autoridad de la exigencia de tener en cuenta los niveles de concentración y el nivel de dominancia de los grupos empresariales significativos a la hora de asignar concesiones o derechos; y (iv) Creación de un registro de grupos empresariales “significativos”, “Entidades Financieras Importantes”, y “Empresas de Tamaño relevante”.

Esta Solicitud tomó como referencias principales un Informe de Luigi Zingales (Director del Stigler Center, Chicago Booth), más la experiencia legislativa implementada en Israel el año 2013.

En el primero, que trata particularmente sobre el sector financiero, Zingales problematiza la presencia de los grupos empresariales industriales chilenos en el área financiera (mediante bancos). Esta “doble presencia” podría beneficiar económicamente a los conglomerados y perjudicar la competencia en los mercados. Cabe destacar que este informe dedica algunas páginas a evaluar las razones de eficiencia que pueden justificar la existencia de tales conglomerados (p.72-75), tales como la reducción de asimetrías de información, mejores gobiernos corporativos, economías de escala y conformación de mercados laborales internos (instrumento que tiene la empresa para reducir la incertidumbre respecto al conocimiento del potencial productivo de sus recursos humanos). De acuerdo a Zingales, en Chile solamente se presentaría este último beneficio. Por su parte, aludió a ciertos problemas para la competencia que podrían generarse por el poder de mercado de tales grupos empresariales, similares a los planteados en la Solicitud. Para solucionar tales riesgos, Zingales propuso diversas medidas complementarias: (a) la separación del mundo financiero del industrial mediante la prohibición del interlocking (vínculo entre dos empresas competidoras, que se produce cuando éstas comparten directa o indirectamente personas en sus cargos ejecutivos relevantes o en su directorio); (b) un monitoreo por parte la CMF de ciertos parámetros sobre la concesión de préstamos financieros; (c) una estructura de impuestos que afecte a todos los niveles del conglomerado, y (d) una mayor transparencia en la información sobre la propiedad final de los conglomerados.

En el caso del modelo de Israel, se consideró un Informe realizado en abril de 2023 por parte de dos investigadores de la Biblioteca del Congreso Nacional, que revisa los sistemas de libre competencia chileno e israelí, con un enfoque en la regulación de la concentración económica de este país en el mercado financiero. Esta ley fue originada a raíz de un estudio que argumentaba el carácter problemático de la excesiva concentración de la economía del país, manifestada en el control de los conglomerados en activos financieros e industriales de la economía. Para tal efecto, la normativa estableció: (i) la obligación para los ministerios gubernamentales de considerar el nivel de concentración económica agregada en industrias específicas, a la hora de asignar derechos; (ii) la prohibición de que los grupos empresariales tengan más de dos niveles de empresas que coticen en bolsa; y (iii) la separación entre los negocios financieros y no financieros. En 2020 se midieron los efectos de esta legislación, constatándose una reducción importante en la concentración del crédito empresarial y un aumento en el valor del mercado de capitales israelí (Biblioteca del Congreso Nacional, 2023).

Extraído y resumido de: https://centrocompetencia.com/conglomerados-economicos-solicitud-recomendacion-normativa-asociacion-consumidores/

Algunos comentarios al respecto:

(1) Se ha dicho que el modelo diseñado por Israel es inédito, único en el mundo. La propuesta normativa que hace CONADECUS replicaría en todas sus partes la estructura de esa ley; es de suponer que ello se debe a que el fenómeno de la concentración económica se reproduce del mismo modo en cualquier economía, esto es, crecimiento por conglomerado en los sectores financieros e industriales. Desde la Banca ejercen control y filtran el financiamiento que llega a los distintos sectores productivos, estrangulando y eventualmente eliminando competencia, lo cual finalmente permite instalar control de precios. En esos escenarios no tienes que ser productivo, defines inversiones en sectores productivos que no agregan valor, con bajo rendimiento económico para el país, tus resultados se explican por margen según el análisis Dupont.

(2) Se hace necesario observar en detalle el impacto en la desconcentración en los mercados reales que ha tenido la experiencia en Israel, la información que se entrega no es del todo clara al respecto. La desconcentración del crédito empresarial y el aumento en el valor del mercado de capitales israelí, no da cuenta v.gr. de una reducción en el nivel general de precios de esa economía, que se supone es esperable en mercados más competitivos y, a la vez, la razón principal de una normativa como esa.

(3) Sería también importante estimar qué impacto pudo haber tenido esa normativa en los niveles de equidad observados en su economía, si de ello ha derivado una mejora en la distribución del ingreso; esto se podría ponderar comparando los Gini antes y después del 2013. Tarea pendiente.