Los impuestos no son políticos
Actualizado: 9 nov 2023
En una columna de opinión, publicada en diciembre de 2019 en Ciper Chile, los autores George Lambeth, Cristóbal Otero y Damian Vergara, se preguntaban sobre el rol del sistema tributario en la desigualdad observada en nuestra economía.
Parafraseando, indicaban que, para algunos, la desigualdad era una consecuencia inevitable del crecimiento, evento en el cual este sistema tributario era un engranaje más de un entramado mayor de instituciones a disposición de las fuerzas del mercado; para otros, la desigualdad es consecuencia de decisiones políticas que la permiten y validan, entre ellas, en materia tributaria y, de ese modo, se decide sobre el nivel de desigualdad que queremos que nos caracterice como sociedad.
El diseño mismo de los impuestos da cuenta, refuerza, y permite la implementación de los acuerdos consagrados en el pacto social, que no le da un rol importante al Estado ni a la equidad. Detrás de esto hay una decisión política: la de tener un país desigual.
El tamaño del Estado es un primer tema en discusión, con dos visiones tradicionalmente antagónicas: quienes abogan por un Estado mínimo que se limita a proveer seguridad y cierta infraestructura pública, y quienes apoyan un Estado que provee un conjunto grande de bienes públicos y garantiza una amplia gama de derechos sociales. En cualquier caso, se requiere recaudar los recursos necesarios para implementarlo, siendo el sistema tributario la principal herramienta definida para hacerlo. Sobre este punto, al margen de Codelco, acotar que el financiamiento a través de las empresas estatales no es preponderante, en especial por aplicación del principio de subsidiariedad consagrado en la actual Constitución Política.
Respecto de esto último, el nuevo pacto social debiera considerar un rol activo del Estado en la actividad empresarial, donde ha demostrado ser exitoso, por ejemplo, en innovación tecnológica. El potencial de recaudación es altísimo, sólo considerar que en materia de explotación de recursos naturales, la minería extranjera retiró, entre 2005 y 2014, el equivalente a 2420 veces lo recaudado por la Teletón del año 2016. Adicionalmente, la propiedad pública en industrias estratégicas otorga una alternativa efectiva, eficiente y legítima al mercado para la satisfacción de necesidades básicas y la materialización de obligaciones públicas, v. gr. servicios básicos, transporte, o comunicaciones; ahí los procesos privatizadores de la dictadura jugaron en contra. Esta discusión, ligada también a la definición del alcance del Estado, le pertenece también al pacto social.
El mensaje central es el siguiente. Si el rol del Estado acordado por el pacto social es mínimo, entonces será necesario recaudar pocos recursos. Lo opuesto será cierto cuando el pacto social le otorgue un rol importante: un contrato social que reconoce derechos sociales, asume un Estado capaz de satisfacer dicho proyecto político. Pero no es sólo cuánto se recauda, sino cómo se hace; porque los impuestos generan distorsiones en el mercado, afectan los precios, la distribución de recursos y de poder. Si esos principios son importantes para el pacto social, entonces el rol de los impuestos trascenderá su función recaudadora. Esto porque los impuestos alteran la eficiencia del mercado, si es focalizado disminuye la demanda de un producto, perjudica al oferente principal, favorece al sustituto, genera menor recaudación, transformándose en un gravamen ineficiente, al menos frente a alzas de impuestos importantes. Por su parte, los sistemas tributarios deben ser equitativos, lo cual dependerá de cuánta desigualdad acepta y legitima el pacto social, por ejemplo, el grado de contribución a lo recaudado de cada persona, de modo que quien tiene más, contribuya más, permitiendo redistribuir esos recursos entre quienes tienen menos. Contrario a los piensan que lo importante es ser eficiente en recaudar y no en cómo se distribuye, debemos considerar que: (a) los sistemas tributarios son parte de la expresión de solidaridad que persigue el pacto social; (b) si el sistema tributario se ha construido en base a los principios del pacto social, será validado por los ciudadanos; (c) si lo anterior es cierto, las tasa de evasión y elusión serán menores; (d) los impuestos tienen una mayor habilidad que el gasto para regular la democracia y la distribución del poder. De este modo, eficiencia y equidad deben ser considerados en el diseño de un sistema tributario basado en el pacto social, el que, por lo demás, debe resguardar que la concentración de la riqueza no apareje además poder económico, si se ha cimentado sobre un sistema democrático de igualdad en las decisiones. Ejemplos de injerencia del poder económico en las decisiones políticas hay varios, financiamiento de campañas, regulación de mercados determinados (ley de pesca) que evidencian que hay políticas que se aprueban acorde a los intereses de quienes financian. Otro ejemplo contralor de los impuestos podemos verlo en el compromiso del pacto social con el cuidado del medioambiente y el desarrollo sustentable; la imposición de un impuesto verde puede ser irrelevante en su objetivo recaudatorio, puesto que si nadie contamina, nadie tributa, pero se justifica por los objetivos normativos del pacto social.
Respecto del compendio presentado, comentar lo siguiente:
(1) En primer término, según un informe de Asesoría Técnica Parlamentaria del Congreso Nacional del año 2019 (mismo año de la columna de opinión que comentamos) sobre carga tributaria, estructura tributaria y desigualdad, de Fabiola Cabrera, se plantea que, en la estructura tributaria de nuestro país, los impuestos al ingreso de las personas provenían un 8,8% de los ingresos tributarios, las contribuciones a la seguridad social un 7,2%, el impuesto al consumo un 41,2%, y el impuesto a las empresas un 20,9%. Según el referido informe, por ese entonces dicha estructura se presentaba de modo inverso a la del promedio de los países OCDE. Indicaba también que Chile era el único país, junto con Japón, que no tenía ningún tipo de reducción al IVA. Finalmente, sostenía que, en relación a la desigualdad, los sistemas de impuestos y transferencias de la mayoría de los países OCDE disminuía el coeficiente Gini entre 10 y 15 puntos, no así en el caso chileno donde el impacto era menor a 2 puntos, al igual que México y Turquía. En cuanto a desigualdad, el 1% de mayores ingresos en Chile concentra el 33% de las utilidades devengadas y, al mismo tiempo, tenemos una tasa efectiva de recaudación de 15,4%, de las más bajas observadas.
(2) Del análisis de esos resultados, se puede extraer que, a ese momento, en nuestro país efectivamente existían elevados niveles de desigualdad, derivados de una alta concentración de los ingresos (nada se dice de la riqueza). Pero lo más relevante, a mi entender, es el resultado del indicador Gini, que, conceptualmente, dejaría en evidencia la ineficiencia de la política fiscal en la redistribución de lo recaudado. Pese a lo dicho, no se vislumbra cómo eso puede explicar que nuestra estructura tributaria sea un engranaje más al servicio de los objetivos del mercado, ni menos que haga parte de una decisión política de perpetuar una sociedad desigual. Desde mi perspectiva, eso se podría explicar de otras formas: (a) Las fuentes de recaudación son las mismas, lo que cambia, en relación a los países OCDE, es la proporción en que contribuyen; habría que evaluar si es un problema de tasas, del hecho gravado u otro, y cómo un cambio en esa proporción aumenta la masa recaudada, de modo de aumentar la magnitud de la redistribución, o; (b) Quizás eso sólo se deba a que en nuestro país es demasiado amplia la brecha de ingresos antes de impuestos, lo que genera una desigualdad imposible de reducir sustancialmente, ni aún con la mejor estructura tributaria del mundo; de poco sirve -en este punto- un sistema tributario equitativo, solidario y validado por la ciudadanía.
Finalmente, sólo acotar que me parece una discusión plausible la relativa a reevaluar el rol subsidiario del Estado en la economía. Me imagino un Estado eficiente.
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