Medición de la evasión tributaria
Existen distintos enfoques metodológicos para cuantificar la evasión tributaria; en cualquier caso, esto supone determinar la magnitud de la brecha de cumplimiento entre el monto teórico que debería ser recaudado si todos los contribuyentes cumplieran sus obligaciones tributarias, y el monto efectivamente ingresado, en un período y para una jurisdicción específicos.
Observamos que, en el contexto Latinoamericano, los ingresos públicos han sido históricamente insuficientes para atender a las demandas de gasto público, con brechas importantes en los períodos (1960-1966) y en pandemia.
A nivel regional, la estructura tributaria es regresiva, con baja participación del impuesto a la renta de personas, no así la corporativa. La primera representa apenas un 2,1% del PIB en América Latina, versus un 8,3% en los países de la OCDE, y en la recaudación total, un 9,5% y un 24,8%, respectivamente. Otro dato a destacar son las contribuciones sociales que, como porcentaje del PIB, representan un 3,7% en América Latina, versus un 9,2% en los países de la OCDE, y un 17% versus un 27,4% en la recaudación total, respectivamente. Considerar que las contribuciones sociales hacen referencia a los niveles de formalidad de los contribuyentes de una economía; este dato explica la alta informalidad laboral en nuestro continente que, en general, representa un 50% del mercado laboral, con varianza entre 40% y 70%.
Existe consenso acerca de los dos principales enfoques metodológicos: a) el descendente o global, que usa datos estadísticos macros, y b) el ascendente o parcial que usa muestreos aleatorios de contribuyentes o análisis de riesgo de incumplimiento. El más recurrido es el primero.
Esta gráfica muestra que, en el análisis integral de la brecha de cumplimiento, se debe considerar no sólo la diferencia entre la recaudación teórica y la efectiva, sino también aquella que se genera entre la recaudación potencial y la teórica, producto de los errores en las normativas tributarias que puedan generar menor recaudación.
El enfoque descendente se basa en las cuentas nacionales de los países, que son datos externos globales y comparables, pero se depende de la calidad y frecuencia de las fuentes de información, no todas las economías analizan ni entregan sus resultados con la misma frecuencia.
En el enfoque ascendente se analiza un área de la economía y se extrapolan sus resultados, es menos usado; ambos enfoques se podrían homologar con los métodos inductivos y deductivos de investigación, con sus ventajas y desventajas.
Esta gráfica muestra el nivel de producción y publicación de información tributaria de las agencias tributarias de los países de América Latina (58) y la OCDE (58). Hasta el año 2017, fecha de la última información recopilada, sobre lo que más se produce es en impuesto al consumo (30 de 58), y publica prácticamente la mitad (16 de 30), lo que representa un 50% del total de países en análisis, siendo ambos resultados superiores a su antecesor 2015. Le sigue el impuesto a las personas físicas y luego, a las jurídicas, representando, en general, un 30% del total de países en análisis. Queda en evidencia que hay un largo camino que recorrer en materia de producción y publicación de información tributaria.
Hay pocos estudios actualizados que sugieren un alta evasión del impuesto a la renta de las personas; en el caso de Chile, al año 2009 se muestra una baja brecha tributaria (0,5% del PIB), con una tasa de evasión del 27% (lo que se deja de recaudar por impuesto a las personas representa un bajo porcentaje del PIB, no obstante importa una alta tasa de evasión en el impuesto mismo). En el análisis global, sólo México muestra mejores indicadores, con una brecha tributaria de 0,8% del PIB y un 19% de evasión de este impuesto.
Por su parte, las pérdidas tributarias provocadas por la evasión del impuesto a la renta corporativa son elevadas. Al año 2018, Chile tiene una brecha tributaria de 4,5% del PIB, y un nivel de evasión de 49% de este impuesto. En el análisis general, de los países con proporción de brecha tributaria similar sobre su PIB, se observa que las tasas de evasión de este impuesto son superiores. Llama la atención el caso de México, donde su brecha tributaria es de un 0,7% de su PIB, con una tasa de evasión de 20%; en el caso de este último país, los datos muestran que la brecha tributaria en impuesto a las personas y el corporativo representan un porcentaje muy bajo de su PIB, con los más bajos niveles de evasión de la región.
A su turno, las pérdidas por evasión de IVA también son significativas; en el caso chileno representan un 2,2% del PIB.
La CEPAL comenzó a producir estimaciones de evasión tributaria en América Latina a partir de 2016, con el objetivo de apoyar las discusiones de política regional.
La evasión tributaria en América Latina representó US$ 325 mil millones, equivalentes al 6,1% del PIB.
La evasión del impuesto a la renta representa una parte importante (3,8% del PIB) y un 2,3% de IVA evadido.
Hay oportunidades y desafíos importantes para reducir los espacios de elusión.
De la observación de los datos presentados, queda en evidencia que, en términos de magnitud o densidad recaudatoria, el foco principal anti-elusivo debiera estar en el impuesto corporativo, seguido del impuesto al consumo (IVA) y en tercer lugar el impuesto a las personas.
Siendo de ese modo, y considerando que la tasa de impuesto corporativo de Chile es superior al promedio de la OCDE (por lo que aumentarla no es opción), es lógico que el Pacto tributario propuesto por el Ministerio de Hacienda se enfoque en mejorar la fiscalización del cumplimiento tributario, no tanto por lo que representa en el PIB, sino porque el porcentaje evadido es obscenamente alto.
En lo relativo al impuesto a las personas, el aumento de su tasa vía reforma tributaria, también debiera ir acompañado de una mayor fiscalización de su cumplimiento tributario por también tener una alta tasa de evasión, que seguramente será mayor si aumenta la tasa del impuesto.
Finalmente, sigue siendo tarea pendiente el impuesto al consumo, su tasa de evasión tiene alto impacto en la recaudación final, mayor que la del impuesto a las personas. Paradójicamente, es el dato que más se produce y entrega y no está considerado en el análisis del Pacto tributario.
Si se quiere un buen acuerdo, es ideal que se escriba sobre la integridad de nuestra estructura de impuestos.
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